働く人の法律試験ノート 
ひとことで言うと、公務員も人権を持ちますが、「全体の奉仕者」（憲法15条2項）であることと職務の性質から、政治的行為などについて一般の人より強い制限を受けます。その制限がどこまで許されるかを示したのが、猿払（さるふつ）事件の大法廷判決（昭和49年）と、堀越（ほりこし）事件の判決（平成24年）です。
二つの判決は、国家公務員法の規定を合憲とした点では同じです。違うのは、堀越事件が、禁止される「政治的行為」の意味を絞って読み、休日に機関紙を配った係長の行為はそれに当たらないとした点です。堀越事件の判決は、猿払事件を「事案を異にする」判例として、判例を変更してはいません。
公務員のストライキ（労働基本権）の判例は社会権の記事、外国人・法人・私人間の人権は人権の主体の記事で扱っています。労働三権を受けた労働組合法・労働関係調整法などの役目は労働三法の記事にあります。法律の言葉を狭く読んで違憲を避ける判断のしかた（合憲限定解釈）は合憲限定解釈の記事にまとめています。
身近な例で考えると
国家公務員のみなとさんと、さとみさんがいます（架空の話です）。
| 人物 | 立場 | したこと |
|---|---|---|
| みなとさん | 国の出先機関の窓口の係長。仕事に裁量の余地はない | 休日に、公務員と名乗らず機関紙を郵便受けに配った |
| さとみさん | 国の機関の管理職的地位の職員。仕事に裁量がある | 勤務時間外に、同じように機関紙を配った |
- 国家公務員法102条1項は、職員が人事院規則で定める政治的行為をすることを禁じている。人事院規則14-7は、政党の機関紙の配布を政治的行為に挙げ、勤務時間外にも適用するとしている。
- 平成24年の判例の考え方では、禁止されるのは、公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが「実質的に」認められる行為に限られる。
- みなとさんの配布は、地位・職務の内容・行為の態様から、そのおそれが実質的に認められない。禁止された行為に当たらない。
- さとみさんの配布は、態様は同じでも、管理職的地位にあり職務に裁量があることから、そのおそれが実質的に認められる。禁止された行為に当たる。
同じ「休日・勤務時間外の機関紙の配布」でも、だれがしたかで結論が分かれます。ここが、この分野の判例の読みどころです。
たとえ話と、本物との違い
審判をする人が、休みの日に特定のチームの応援旗を配ると、試合の公正さが疑われるかどうか、という話に似ています。ただし本物の判例は、「疑われそうか」という印象ではなく、職員の地位・職務の内容や権限・行為の性質や態様などを総合して、中立性を損なうおそれが現実的に起こり得るかを判断しています。
条文ではこう決まっている
- 憲法15条2項：「すべて公務員は、全体の奉仕者であつて、一部の奉仕者ではない」。
- 憲法21条1項：集会、結社及び言論、出版その他一切の表現の自由は、これを保障する。
- 国家公務員法102条1項：職員は、政党や政治的目的のために寄附金などを求めたり受けたりしてはならず、選挙権の行使を除き、「人事院規則で定める政治的行為をしてはならない」。2項・3項で、公選の公職の候補者や政党の役員になることもできない。
- 人事院規則14-7第6項：102条1項の政治的行為を列挙している。7号は政党の機関紙の配布など、13号は政治的目的を持つ文書の掲示・配布など。
- 人事院規則14-7第4項：禁止される政治的行為は、一部を除き、職員が勤務時間外に行う場合にも適用される。
猿払事件（最高裁判所大法廷昭和49年11月6日判決）
- 事案：郵便局に勤める郵政事務官（管理職ではない現業の職員）が、勤務時間外に、労働組合の協議会の決定に従って、特定の政党を支持する目的で、選挙用ポスターを公営掲示場に掲示し、ほかの人に配布を頼むなどした（昭和44年(あ)第1501号）。
- 判断の枠組み：政治的行為の禁止が合憲かは、「禁止の目的、この目的と禁止される政治的行為との関連性、政治的行為を禁止することにより得られる利益と禁止することにより失われる利益との均衡の三点から検討することが必要」とした（一般に「合理的関連性の基準」と呼ばれます）。
- 失われる利益：意見表明そのものではなく、行動の禁止にともなう「間接的、付随的な制約に過ぎず」とした。
- 結論：規定は21条・31条に違反しない。勤務時間外で、国の施設を使わず、職務も利用していなくても、罰則を適用することは違憲ではない（有罪）。
堀越事件（最高裁判所第二小法廷平成24年12月7日判決）
- 事案：国の出先機関で国民年金の相談業務を担当していた係長が、休日に、国や職場の施設を使わず、公務員であることを明らかにせず、政党の機関紙などを住宅の郵便受けに配った（平成22年(あ)第762号）。
- 「政治的行為」の意味：102条1項の政治的行為とは、「公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが、観念的なものにとどまらず、現実的に起こり得るものとして実質的に認められる」ものをいう。
- 判断のしかた：「当該公務員の地位，その職務の内容や権限等，当該公務員がした行為の性質，態様，目的，内容等の諸般の事情を総合して判断するのが相当」。
- 結論：規定は21条1項・31条に違反しない。そのうえで、この配布はおそれが実質的に認められず、禁止された行為に当たらないとした（被告人は無罪）。
- 猿払事件との関係：判例違反の主張は「事案を異にする判例を引用するもの」として退けた。判例の変更ではありません。
世田谷事件（最高裁判所第二小法廷平成24年12月7日判決）
堀越事件と同じ日の判決です（平成22年(あ)第957号）。厚生労働省の課長補佐で、管理職的地位にあり、職務の内容や権限に裁量のある国家公務員が、勤務時間外に、国の施設を使わず、公務員と認識されない態様で政党の機関紙を配った事件で、政治的中立性が損なわれるおそれが実質的に認められるとして、禁止された行為に当たるとしました（有罪）。規定は21条1項・15条・19条・31条・41条・73条6号に違反しないとしています。
人事院規則への委任は「白紙委任」か
102条1項は、禁止する政治的行為の中身を人事院規則に任せています。刑罰の対象を法律でなく規則で決めるのは、41条（国会が立法する）・73条6号（政令の罰則）などとの関係で問題になります。猿払事件の大法廷判決の多数意見は、懲戒と刑罰の対象を区別せずに委任していても違憲の委任ではないとしました。4人の裁判官の反対意見は、犯罪の構成要件を委任する部分に関するかぎり、この委任は憲法に違反するとしています。世田谷事件の判決も、41条・73条6号に違反しないとしています。
特別権力関係論と、刑事施設の被収容者の判例
かつて、公務員・刑事施設の被収容者・国公立学校の学生など、国と特別な関係にある人には、法律の根拠がなくても包括的に権利を制限でき、裁判所の審査も及ばない、という考え方がありました（特別権力関係論）。いまの判例は、この考え方で一律に片づけず、たとえば次の判決のように、制限の目的・必要性・程度を具体的に審査しています。
最高裁判所大法廷昭和58年6月22日判決（昭和52年(オ)第927号。一般に「よど号ハイジャック記事抹消事件」と呼ばれます）は、未決勾留（判決が確定する前の被疑者・被告人として身柄を拘束されている状態）の人が新聞を読む自由について、次のように示しました。
- 位置づけ：閲読の自由は、19条や21条の趣旨・目的から「派生原理として当然に導かれる」。
- 制限の要件：「一般的、抽象的なおそれがあるというだけでは足りず」、具体的な事情のもとで、規律と秩序の維持に「放置することのできない程度の障害が生ずる相当の蓋然性」があると認められることが必要。
- 制限の程度：障害の防止のために「必要かつ合理的な範囲」にとどまるべき。
- 結論：当時の状況のもとで、航空機の乗っ取り事件の新聞記事を一定期間すべて抹消した拘置所長の措置は、違法とはいえない。
国立大学の単位認定のように、団体の内部の問題として裁判所が判断しない領域の話（部分社会の法理）は司法権の限界の記事で扱っています。
当てはまる例・当てはまらない例
- 当てはまる例：管理職ではない郵便局の職員が、勤務時間外に、労働組合の決定に従って選挙用ポスターを掲示し、罰則が適用された。猿払事件の判決は合憲としました。
- 当てはまる例：管理職的地位にあり職務に裁量のある職員が、勤務時間外に機関紙を配った。世田谷事件の判決は、禁止された行為に当たるとしました。
- 当てはまらない例：裁量の余地のない窓口の係長が、休日に、公務員と分からない形で機関紙を配った。堀越事件の判決は、禁止された行為に当たらないとしました。
- 当てはまらない例：拘置所長が「規律を乱すかもしれない」という一般的な理由だけで、新聞の記事を広く抹消する。よど号事件の判決は、一般的・抽象的なおそれでは足りないとしています。
- ひっかけやすい例：堀越事件を「国家公務員法の規定を違憲とした判決」と読むこと。規定は合憲で、その配布が禁止された行為に当たらないとしただけです。
- ひっかけやすい例：勤務時間外なら、政治的行為の禁止はかからない、と考えること。人事院規則14-7第4項は勤務時間外にも適用するとしていて、世田谷事件も勤務時間外の配布を禁止された行為に当たるとしました。
似ているルールとの違い
三つの判決の比べ方
| 項目 | 猿払事件 | 堀越事件 | 世田谷事件 |
|---|---|---|---|
| 裁判所 | 最高裁大法廷（昭和49年） | 最高裁第二小法廷（平成24年） | 同左（同じ日） |
| 職員 | 郵便局の事務官（非管理職） | 年金の相談担当の係長（裁量なし） | 本省の課長補佐（裁量あり） |
| 行為 | 組合の決定でポスター掲示・配布 | 休日に機関紙を郵便受けに配布 | 勤務時間外に機関紙を配布 |
| 判断の中心 | 目的・関連性・利益の均衡 | 中立性を損なうおそれが実質的にあるか | 同左 |
| 結論 | 合憲・有罪 | 合憲・当たらない（無罪） | 合憲・当たる（有罪） |
堀越事件と世田谷事件は、どちらも第一審が有罪でした。原審が堀越事件では無罪、世田谷事件では有罪とし、最高裁判所はどちらの上告も棄却しています。三つとも、国家公務員法の規定そのものは合憲です。結論を分けたのは、職員の地位と職務の内容、行為の態様（組合の活動としてか、個人としてか）です。表現の自由の判例全体は表現の自由の記事で扱っています。
制限の基準の言葉
| 判例 | 制限が許される基準の言葉 |
|---|---|
| 猿払事件 | 目的・関連性・利益の均衡の3点 |
| 堀越事件 | 中立性を損なうおそれが実質的にあるか |
| よど号事件 | 障害の相当の蓋然性と、必要かつ合理的な範囲 |
試験ではここをまちがえやすい
- 堀越事件の結論：規定は合憲。違憲判決ではなく、配布が禁止された行為に当たらないとした判決です。
- 判例の変更の有無：堀越事件は猿払事件を「事案を異にする」とし、変更していません。
- 同じ日の二つの判決：堀越事件（当たらない）と世田谷事件（当たる）。分かれ目は、管理職的地位と職務の裁量の有無です。
- 勤務時間外：禁止は勤務時間外にも及ぶ（人事院規則14-7第4項）。勤務時間外かどうかは、判断の事情の一つにとどまります。
- 委任：猿払事件の多数意見は、人事院規則への委任を違憲の委任ではないとしました。無効としたのは反対意見です。
- 閲読の自由の基準：「一般的、抽象的なおそれ」では足りず、「相当の蓋然性」が要る（よど号事件）。
○✕でたしかめよう
問1（このサイトのオリジナル問題）
国の出先機関で年金の相談を担当する係長Ａが、休日に、公務員と名乗らずに政党の機関紙を住宅の郵便受けに配った。この事件で最高裁判所は、禁止規定を合憲としつつ、Ａの配布は禁止された行為に当たらないとし、その前提として猿払事件の判例を変更した。
答え：✕ 分かれ目は、猿払事件の判例との関係です。最高裁判所第二小法廷平成24年12月7日判決は、規定は21条1項・31条に違反しないとしたうえで、102条1項の政治的行為を、中立性を損なうおそれが実質的に認められるものに限ると読み、Ａの配布はこれに当たらないとしました。正しくは、猿払事件の判例違反の主張を「事案を異にする判例を引用するもの」として退けていて、判例を変更していません。結論が猿払事件（有罪）と逆なので、判例を変えたと考えると○に見えます。なお、この判決は規定を違憲としたものでもありません。
問2（このサイトのオリジナル問題）
管理職的地位にあり、職務に裁量のある国家公務員Ｂが、勤務時間外に、国の施設を使わず、公務員と分からない形で政党の機関紙を配った。判例によれば、Ｂの配布は、禁止された政治的行為に当たりうる。
答え：○ 分かれ目は、職員の地位と職務の裁量です。最高裁判所第二小法廷平成24年12月7日判決（世田谷事件）は、このような職員の配布について、政治的中立性が損なわれるおそれが実質的に認められるとして、禁止された行為に当たるとしました。同じ日の堀越事件では、裁量の余地のない係長の同じような配布が当たらないとされたので、態様だけを見ると✕に見えます。勤務時間外であることは、判断の事情の一つにとどまります（人事院規則14-7第4項）。
問3（このサイトのオリジナル問題）
拘置所長は、未決勾留中のＣが購読する新聞の記事を、所内の規律と秩序を乱すおそれがあるとして抹消した。判例によれば、このような閲読の制限は、規律と秩序を害する一般的・抽象的なおそれがあれば許される。
答え：✕ 分かれ目は、制限が許されるための障害の起こりやすさの程度です。最高裁判所大法廷昭和58年6月22日判決は、「一般的、抽象的なおそれがあるというだけでは足りず」、放置することのできない程度の障害が生ずる「相当の蓋然性」があると認められることが必要で、制限は必要かつ合理的な範囲にとどまるべきだとしました。正しくは、一般的・抽象的なおそれでは足りません。この事件で記事の抹消が違法でないとされた結論だけを覚えていると、○に見えます。
この分野の○✕は、行政書士の5分○✕ドリルの「憲法」で続けて解けます。
まとめ
- 公務員は全体の奉仕者（15条2項）。政治的行為の禁止（国家公務員法102条1項・人事院規則14-7）は、勤務時間外にも及ぶ。
- 猿払事件（昭和49年大法廷）：目的・関連性・利益の均衡で検討し、合憲・有罪。人事院規則への委任も違憲ではない。
- 堀越事件（平成24年）：「政治的行為」を、中立性を損なうおそれが実質的に認められるものに限り、休日の配布は当たらない（無罪）。判例の変更ではない。
- 世田谷事件（同じ日）：管理職的地位で裁量のある職員の配布は当たる（有罪）。
- 被収容者の閲読の制限は、一般的・抽象的なおそれでは足りず、相当の蓋然性と必要かつ合理的な範囲が要る（よど号事件）。