行政主体と行政機関の違い：国・地方公共団体・独立行政法人と、行政委員会はどちらに当たるか

ひとことで言うと、行政主体（ぎょうせいしゅたい）は、行政の権利と義務の持ち主になる法人で、国・都道府県・市町村・独立行政法人などです。行政機関は、その主体のために実際に仕事をする役で、大臣・知事・市長・委員会・職員などです。行政委員会（公安委員会・教育委員会など）は「機関」、独立行政法人は「主体」に当たります。

「行政主体」「行政機関」は、条文の定義ではなく学問上の分け方です。ただし、分ける意味は条文に表れています。取消訴訟の被告を、処分をした機関ではなく、その機関が属する国や公共団体とする決まり（行政事件訴訟法11条1項）がその代表です。行政機関の中の分け方（行政庁・補助機関・諮問機関など）と、権限の委任・代理は行政組織の記事で扱っているので、この記事では主体と機関の境目に絞ります。

身近な例で考えると

登場するのは、架空のみどり県みどり市に住む会社員のゆきさんです。

1. ゆきさんは、みどり県公安委員会から、運転免許を取り消す処分を受けた。
2. ゆきさんは処分に納得できず、取消訴訟を起こそうと考えた。訴状の「被告」の欄に「みどり県公安委員会」と書こうとした。
3. 調べると、取消訴訟は、処分をした行政庁の所属する国又は公共団体を被告にすると決まっていた（行政事件訴訟法11条1項）。公安委員会は県の機関なので、被告はみどり県になる。
4. ただし、訴状には、処分をした行政庁として「みどり県公安委員会」も書く（同条4項）。

公安委員会は、県の中で独立して仕事をする委員会ですが、法人ではありません。権利や義務の持ち主は県で、公安委員会は県のために決める役です。だから、訴えられる側（被告）として名前が出るのは県です。

会社にたとえると、行政主体は「会社そのもの」、行政機関は「社長・部長・監査役」です。契約の相手として名前が出るのは会社で、社長は会社のために判断する役です。ただし本物の行政では、どの機関がどの権限を持つかは法律で決まっていて、会社のように社内の判断だけで役割を変えることはできません。

条文ではこう決まっている

行政主体：法人であること

• 国：権利と義務の持ち主になる、いちばん大きな行政主体。
• 地方公共団体：「地方公共団体は、法人とする。」（地方自治法2条1項）。都道府県・市町村のほか、特別区・地方公共団体の組合・財産区もここに入る（1条の3）。
• 独立行政法人：独立行政法人通則法と個別の法律（個別法）の定めるところにより設立される法人（独立行政法人通則法2条1項）。国とは別の法人。
• 公共組合：たとえば土地区画整理組合。「組合は、法人とする。」（土地区画整理法22条）。

教科書では、このほか特別の法律で設けられる特殊法人なども行政主体に入れて説明されます。共通するのは「法人であり、行政の仕事の権利と義務がそこに帰属する」という点です。

行政機関：主体のために仕事をする役

• 国の行政機関：省・委員会・庁。設置と廃止は法律で定め、委員会と庁は省の外局（がいきょく＝省の外側に置かれ、独立性の高い組織）として置かれる（国家行政組織法3条2項・3項）。2001年に1府22省庁を1府12省庁に再編した改革（中央省庁等改革）は中央省庁再編の記事にあります。
• 地方公共団体の執行機関：長のほか、法律の定めるところにより委員会または委員を置く（地方自治法138条の4第1項）。
• 附属機関：審査会・審議会・調査会など。法律または条例の定めるところにより、執行機関に付けて置く（138条の4第3項）。執行機関ではない。

地方公共団体の委員会（180条の5）と、持たない権限（180条の6）

委員会や委員は、長から独立して仕事をする執行機関ですが、次の4つの権限は持ちません（180条の6）。法律に特別の定めがあるときは別です。

1. 予算を調製（ちょうせい＝作ること）し、執行すること。
2. 議会の議決を経るべき事件について、議案を出すこと。
3. 地方税を賦課徴収（ふかちょうしゅう＝課して集めること）し、分担金・加入金を集め、過料を科すこと。
4. 決算を議会の認定に付すること。

この4つは、長が担任する事務として149条1号〜4号に並んでいるものと重なります。お金と議会への提案は長に集める、という仕組みです。

取消訴訟の被告（行政事件訴訟法11条）

• 原則：処分をした行政庁が所属する国又は公共団体を被告にする（1項）。
• 行政庁が国や公共団体に所属しないとき：その行政庁を被告にする（2項）。
• 国や公共団体を被告にするとき：訴状には、処分をした行政庁も記載する（4項）。
• 処分をした行政庁は、その訴訟について「裁判上の一切の行為をする権限を有する」（6項）。

1項は「主体を被告に」、4項と6項は「機関も訴訟に関わる」という組み合わせです。被告と出訴期間の全体は取消訴訟の出訴期間・被告・管轄の記事にまとめています。

当てはまる例・当てはまらない例

• 当てはまる例（主体）：みどり市。地方公共団体は法人なので、行政主体です。市長も市の教育委員会も、市という主体のために仕事をする機関です。
• 当てはまる例（主体）：独立行政法人。国とは別の法人で、個別法とあわせて設立されます。国の省の内部の組織ではありません。たとえば、政府開発援助（ODA）の技術協力・有償資金協力の業務を行う国際協力機構も、独立行政法人国際協力機構法にもとづく独立行政法人です（ODAの記事）。
• 当てはまらない例（機関）：みどり県公安委員会。県の執行機関の一つで、法人ではありません。処分の取消訴訟の被告はみどり県です。
• 当てはまらない例（機関）：国の委員会（国家行政組織法3条の委員会）。名前に「委員会」とあり独立性が高くても、省の外局として置かれる国の行政機関です。
• ひっかけやすい例：市の審議会。「委員会」に似た合議の組織ですが、138条の4第3項の附属機関で、執行機関ではありません。自分の名で処分を出す役ではなく、調停・審査・諮問・調査をする役です。
• ひっかけやすい例：独立行政法人の職員。国とは別の法人の職員ですが、三つの類型のうち行政執行法人の役員と職員は国家公務員とされます（独立行政法人通則法51条）。「別の法人だから国家公務員ではない」とは言い切れません。

似ているルールとの違い

行政主体と行政機関を1枚で比べる

「委員会」と「独立行政法人」の見分け

どちらも「独立」という言葉で説明されるので混ざりやすいところです。委員会は、主体の内側で長や大臣から離れて決める機関です。独立行政法人は、主体そのものが国から切り離されています。地方の仕事の分け方（自治事務と法定受託事務）は自治事務と法定受託事務の記事で、地方公共団体の種類は普通地方公共団体と特別地方公共団体の記事で確かめられます。

試験ではここをまちがえやすい

• 被告は機関か主体か：「公安委員会の処分の取消訴訟は、公安委員会を被告とする」とする形。被告は所属する県です（11条1項）。行政庁を被告にするのは、国や公共団体に所属しない行政庁のときだけです（2項）。
• 訴状の行政庁：「県を被告にすれば、公安委員会は訴訟に出てこない」とする形。訴状に処分をした行政庁を書き（4項）、行政庁は裁判上の一切の行為をする権限を持ちます（6項）。
• 委員会の権限：「教育委員会は所管の事務の予算を作り、議案を出せる」とする形。予算の調製と議案の提出は長の権限で、委員会は持ちません（180条の6）。
• 置く団体：公安委員会を市町村にも置く、農業委員会を都道府県に置く、とする形。公安委員会は都道府県、農業委員会と固定資産評価審査委員会は市町村です（180条の5）。
• 委員会と附属機関：審議会や審査会を執行機関とする形。法律または条例で置く附属機関です（138条の4第3項）。
• 独立行政法人の位置：独立行政法人を省の外局とする形。外局は国家行政組織法3条の委員会と庁で、独立行政法人は国とは別の法人です。

○✕でたしかめよう

問1（このサイトのオリジナル問題）
A市教育委員会は、市の執行機関の一つとして、法律に特別の定めがなくても、所管する学校の事務についての予算を調製し、その議案を市議会に提出することができる。

答え：✕　分かれ目は、予算と議案の提出がだれの権限かです。普通地方公共団体の委員会や委員は、法律に特別の定めがない限り、予算の調製・執行と、議会の議決を経るべき事件の議案の提出の権限を持ちません（地方自治法180条の6第1号・2号）。正しくは、これらは長が担任する事務です（149条1号・2号）。委員会が長から独立した執行機関であること（138条の4第1項）を、お金や議会への提案まで広げると○に見えます。

問2（このサイトのオリジナル問題）
B県公安委員会がCの運転免許を取り消した。Cがこの処分の取消訴訟を起こすときは、B県を被告とし、訴状には、処分をした行政庁としてB県公安委員会を記載する。

答え：○　分かれ目は、被告になる主体と、訴状に書く機関の組み合わせです。取消訴訟は、処分をした行政庁が所属する国又は公共団体を被告とし（行政事件訴訟法11条1項）、その場合、訴状には処分をした行政庁を記載します（同条4項）。被告が県なのに委員会の名も書くので、どちらか一方だけだと思うと✕に見えます。行政庁そのものが被告になるのは、行政庁が国や公共団体に所属しないときです（同条2項）。

問3（このサイトのオリジナル問題）
独立行政法人は、独立行政法人通則法と個別法の定めるところにより設立される、国とは別の法人であるが、そのうち行政執行法人の役員と職員は、国家公務員とされる。

答え：○　分かれ目は、別の法人であることと、職員の身分の扱いです。独立行政法人は通則法と個別法により設立される法人で（独立行政法人通則法2条1項）、国とは別の行政主体です。そのうえで、三つの類型のうち行政執行法人については、「行政執行法人の役員及び職員は、国家公務員とする。」と定められています（51条）。国から切り離された法人なら職員も国家公務員ではない、と考えると✕に見えます。中期目標管理法人と国立研究開発法人には、この定めはありません。

この分野の○✕は、行政書士の5分○✕ドリルの「行政法」で続けて解けます。

まとめ

• 行政主体は権利と義務の持ち主になる法人（国・地方公共団体・独立行政法人・公共組合など）。行政機関はそのために仕事をする役。
• 行政委員会は機関。地方では180条の5で置く団体が決まり、予算・議案の提出などは持たない（180条の6）。
• 独立行政法人は主体。通則法と個別法で設立され、行政執行法人の役職員は国家公務員（51条）。
• 取消訴訟の被告は原則として主体（11条1項）。訴状には処分をした行政庁も書く（4項）。

次に読むなら、個人情報保護法の行政機関等の規律の記事がおすすめです。国の行政機関と独立行政法人等が、同じ法律の中でどう並べて扱われているかを確かめられます。

参考にした公式の情報（2026年10月確認）

条文は、令和8年4月1日時点で施行されている内容を、e-Gov法令検索で確かめています。「行政主体」「行政機関」の分け方は、条文の定義ではなく学問上の整理です。

• e-Gov法令検索「地方自治法」（第1条の3、第2条第1項、第138条の4、第149条、第180条の5、第180条の6）
• e-Gov法令検索「国家行政組織法」（第3条）
• e-Gov法令検索「独立行政法人通則法」（第2条、第51条）
• e-Gov法令検索「行政事件訴訟法」（第11条）
• e-Gov法令検索「土地区画整理法」（第22条）